一、出口退稅執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式與成因分析

(一) 出口退稅執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式

1.出口退稅管理的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為出口退稅備案信息是否準(zhǔn)確、稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)出口企業(yè)性質(zhì)的認(rèn)定是否準(zhǔn)確、退稅方式是否選擇準(zhǔn)確、發(fā)布欠稅公告是否及時(shí)、注銷戶和非正常戶的認(rèn)定是否及時(shí)準(zhǔn)確等等。

2.出口退稅檢查的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為稅收行政行為的程序違法問(wèn)題，如檢查人員是否按規(guī)定出示稅務(wù)檢查證、稅務(wù)機(jī)關(guān)是否按規(guī)定履行告知義務(wù)、收集的證據(jù)是否合法合理、檢查手段是否合法、是否違反法定程序采取稅收保全措施和強(qiáng)制執(zhí)行措施等等。同時(shí)，還存在引用法律法規(guī)是否正當(dāng)?shù)膯?wèn)題。如《稅務(wù)處理決定書》、《稅務(wù)處罰決定書》作出的決定是否引用法律法規(guī)等高級(jí)次條文，是否涉及引用內(nèi)部文件、工作規(guī)程及指引等低級(jí)次條文的問(wèn)題。

3.出口退稅執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)

內(nèi)部規(guī)范性文件的制定是否規(guī)范，出口退稅政策時(shí)常發(fā)生變化，執(zhí)法人員難以迅速掌握，政府部門過(guò)分強(qiáng)調(diào)稅務(wù)機(jī)關(guān)的退稅職能，導(dǎo)致為促進(jìn)外貿(mào)發(fā)展加快退稅進(jìn)度的壓力過(guò)大。此外，其他部門管理和監(jiān)控的失位、缺位也會(huì)給稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)。如海關(guān)查驗(yàn)出口貨物的比例過(guò)低，造成虛假貨物報(bào)關(guān)誘發(fā)出口騙稅的風(fēng)險(xiǎn)。

(二) 出口退稅執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因

1.出口退稅管理機(jī)制不完善。一是現(xiàn)有出口退稅法律法規(guī)層次較低。目前，出口退稅政策多數(shù)是財(cái)政部或國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)的規(guī)范性文件規(guī)定的。省或市級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)上級(jí)文件精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況再下發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)更細(xì)致的要求，文件過(guò)多不易掌握，一定程度上增加了稅務(wù)人員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。二是出口退稅審核制度不滿足實(shí)際需求。出口退稅無(wú)紙化審核是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)，但電子數(shù)據(jù)比對(duì)局限于案頭，對(duì)出口企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況了解出現(xiàn)脫節(jié)，即使在審核中發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，但查處的職能與技能也十分有限。三是打擊出口騙稅的專項(xiàng)制度未形成體系。深層次挖掘，出口騙稅問(wèn)題的根源在制度管理上。完全依附利用信息化手段和企業(yè)自查自防的方式還遠(yuǎn)不夠，必須建立一套打擊出口騙稅的專項(xiàng)制度和方法，利于長(zhǎng)遠(yuǎn)管理，長(zhǎng)治有效。

2.增值稅稅制存在缺陷。一是農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)發(fā)票抵扣政策影響了增值稅征扣稅鏈條的有效運(yùn)行。如農(nóng)產(chǎn)品抵扣政策采取“前免后抵、自開(kāi)自抵”的方式，造成購(gòu)銷雙方相互制約的增值稅征扣稅鏈條機(jī)制熔斷，在稅制層面為虛開(kāi)收購(gòu)發(fā)票、通過(guò)洗票騙取出口退稅提供了可能。二是金稅工程“以票管稅”的運(yùn)行模式存在漏洞。隨著金稅工程的不斷升級(jí)，對(duì)虛假發(fā)票的管理卓見(jiàn)成效，基本上解決了票流和信息流的監(jiān)控問(wèn)題，但對(duì)資金流、貨物流仍無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)控，特別是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)、貨物零售等增值稅鏈條的各環(huán)節(jié)未實(shí)行全覆蓋。三是增值稅優(yōu)惠政策應(yīng)用過(guò)多。主要包括增值稅“即征即退”、“先征后退”等在內(nèi)的優(yōu)惠政策，其本意是扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)更好地發(fā)展，但在實(shí)際管理中，往往成為不法分子亂開(kāi)票、虛開(kāi)票的空子，導(dǎo)致增值稅實(shí)際稅負(fù)低于名義稅負(fù)。

3. 部門間權(quán)責(zé)分離、監(jiān)管脫節(jié)。一是退稅部門與稅務(wù)機(jī)關(guān)外部職能管理部門脫節(jié)。由于海關(guān)抽檢率過(guò)低，帶給不法分子虛假報(bào)關(guān)、以少報(bào)多、貨物空轉(zhuǎn)獲取真實(shí)單證的機(jī)會(huì)。二是退稅部門與稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)部門脫節(jié)。主要體現(xiàn)在征、退稅管理不銜接，征管部門以征收管理作為重點(diǎn)，認(rèn)為防范、打擊騙稅是退稅部門的事情，加之出口退稅業(yè)務(wù)復(fù)雜，一直以來(lái)游離于各征管部門的重點(diǎn)管理之外。對(duì)退稅部門而言，出口貨物函調(diào)是判斷企業(yè)退稅真實(shí)性的主要依據(jù)，征管部門實(shí)地調(diào)查回復(fù)的函調(diào)如果未如實(shí)反映實(shí)際情況，就會(huì)導(dǎo)致退稅審批嚴(yán)重誤判。

4.退稅機(jī)構(gòu)的基本保障不足。一是退稅管理人員明顯不足。根據(jù)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于下發(fā)< 全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)出口退（免）稅管理工作規(guī)范（1.1 版）>的通知》（稅總發(fā)〔2015〕162 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范1.1》）的要求，外貿(mào)企業(yè)出口退稅一般集中在市級(jí)國(guó)稅機(jī)關(guān)進(jìn)行審批，生產(chǎn)企業(yè)出口退稅下放至基層稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行審批。因此，市級(jí)國(guó)稅機(jī)關(guān)不僅要負(fù)責(zé)全市進(jìn)出口稅收政策及業(yè)務(wù)的管理與落實(shí)，還要負(fù)責(zé)外貿(mào)企業(yè)退稅受理、計(jì)算機(jī)審核、函調(diào)協(xié)查、系統(tǒng)維護(hù)等具體業(yè)務(wù)，而人員配置平均為4-5 人，過(guò)于薄弱?？h（區(qū)）級(jí)國(guó)稅機(jī)關(guān)要負(fù)責(zé)生產(chǎn)企業(yè)或外貿(mào)企業(yè)退稅受理、機(jī)審、復(fù)審以及函調(diào)協(xié)查等工作，人員基本處于多崗兼職，應(yīng)付日常案頭審核已壓力較大，難以抽出更多時(shí)間掌握出口企業(yè)的真實(shí)經(jīng)營(yíng)情況，疲于應(yīng)付的現(xiàn)狀尤為明顯。二是業(yè)務(wù)技能層次不高。出口退稅業(yè)務(wù)具有單一性，并且計(jì)算復(fù)雜、政策多變，部分稅務(wù)人員帶有畏懼情緒，不愿主動(dòng)學(xué)習(xí)，綜合素質(zhì)不高、能力不強(qiáng)，在執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)程序不到位、制作文書不嚴(yán)謹(jǐn)、引用條文不正確、性質(zhì)認(rèn)定不準(zhǔn)確等錯(cuò)誤，增加了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

二、出口退稅風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

出口退稅是世貿(mào)組織（WTO） 成員國(guó)通用的一種促進(jìn)出口的稅收優(yōu)惠措施。近年來(lái)，世界許多國(guó)家經(jīng)過(guò)探索，在防范騙稅、減少風(fēng)險(xiǎn)等方面取得了較為成功的經(jīng)驗(yàn)。

（一）出口退稅方式

世界各國(guó)一般采用兩種出口退稅方式：一種是在貨物購(gòu)進(jìn)時(shí)免征增值稅或其他流轉(zhuǎn)稅，在貨物出口時(shí)以不含稅的價(jià)格出口，不再退稅；另一種是貨物購(gòu)進(jìn)時(shí)照常征收其流轉(zhuǎn)稅，待實(shí)際出口貨物時(shí)，再將其所負(fù)擔(dān)的流轉(zhuǎn)稅退還。兩種方式相比較，采取先征稅、后退稅方式的國(guó)家居多。

（二）出口退稅機(jī)構(gòu)

目前,許多國(guó)家基本上不另設(shè)專職的出口退稅機(jī)構(gòu)，征稅與退稅均為常規(guī)管理。而以德國(guó)為代表的國(guó)家專門設(shè)置了出口退稅機(jī)構(gòu)，他們與外部部門密切配合，保證征稅與退稅周密銜接，體現(xiàn)了征退一體化的特征。

（三）出口退稅程序

大多數(shù)國(guó)家采用出口退稅企業(yè)申報(bào)制度，與征稅業(yè)務(wù)一起按月或按年申報(bào)，無(wú)需稅務(wù)機(jī)關(guān)審批。如英國(guó)企業(yè)在貨物出口后，直接與內(nèi)銷貨物一同申報(bào)，當(dāng)應(yīng)納稅額小于零時(shí)，直接退還增值稅，無(wú)需審批，報(bào)關(guān)相關(guān)資料留存企業(yè)備查；法國(guó)實(shí)行“先退后查”政策，先將稅款退給企業(yè)，在以后期間進(jìn)行檢查，如有違法行為，則加倍重處。

（四）出口騙稅防范

許多國(guó)家采取嚴(yán)格的管理措施，將稅前、稅中和稅后三階段的管理相結(jié)合，實(shí)行稅前檢查、退（免）稅時(shí)審查和稅后補(bǔ)救，有效防止不法企業(yè)的出口騙稅行為。如意大利通過(guò)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)與主要外部行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)交換，達(dá)到了信息共享、互通協(xié)同的能力。如德國(guó)的出口貨物須經(jīng)海關(guān)檢查和通關(guān)部門的確認(rèn)才可出口，并在出口貨物報(bào)關(guān)單上加蓋兩個(gè)部門的印章，以此申請(qǐng)出口退稅。同時(shí)，將退稅管理環(huán)節(jié)前移，對(duì)大型出口企業(yè)派遣常駐人員。稅務(wù)機(jī)關(guān)若對(duì)出口貨物申報(bào)有疑問(wèn)，可隨時(shí)向海關(guān)查詢，在結(jié)匯方面有疑問(wèn)，還可向外匯、銀行等部門查詢。

三、防范出口退稅執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的思考

(一) 完善健全稅法體系，堵塞出口退稅執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)漏洞

1.提升相關(guān)稅法層次,修訂現(xiàn)行法律法規(guī)。建議將各暫行條例上升為法律，提高法律效力，以法控稅，減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí), 修正《稅收征管法》中不切實(shí)際、原則性強(qiáng)、操作性差、潛伏職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的條款，比如，關(guān)于不征少征稅款瀆職犯罪的規(guī)定。建議增加相關(guān)涉稅部門不履行協(xié)稅護(hù)稅義務(wù)的責(zé)任條款，充分發(fā)揮相關(guān)部門協(xié)稅護(hù)稅作用，提高執(zhí)法效果。

2.完善增值稅制度,慎用稅收優(yōu)惠政策。增值稅制度是出口退稅制度的根基。首先，規(guī)范增值稅優(yōu)惠制度，對(duì)造成增值稅征扣稅鏈條斷裂的優(yōu)惠政策應(yīng)以取消，確保增值稅征扣稅鏈條的完整性；其次，規(guī)范、統(tǒng)一增值稅抵扣憑證，規(guī)定企業(yè)只能憑增值稅專用發(fā)票進(jìn)行抵扣，取消農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)憑證等其他增值稅抵扣憑證，推廣農(nóng)產(chǎn)品增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額核定扣除辦法，逐步解決收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品等進(jìn)項(xiàng)抵扣難以控制的問(wèn)題，強(qiáng)化增值稅征收管理，防范和打擊虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票等違法犯罪行為。

（二）細(xì)化工作管理流程，規(guī)范出口退稅執(zhí)法行為

1.規(guī)范內(nèi)部管理職責(zé)。對(duì)退稅備案管理、評(píng)估管理、審核管理等規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化完善,使出口退稅管理規(guī)范化。

2.建立出口退稅率調(diào)整機(jī)制。根據(jù)出口商品騙稅風(fēng)險(xiǎn)的大小及騙稅形勢(shì)，適當(dāng)降低部分商品出口退稅率,特別是降低服裝、電子產(chǎn)品等退稅風(fēng)險(xiǎn)較大的商品的退稅率，降低騙稅的利潤(rùn)空間,讓不法分子無(wú)利可圖。

3.統(tǒng)一出口企業(yè)退稅方式。目前,我國(guó)采用“免抵退稅”和“免退稅”兩種出口退稅方式，鑒于“免退稅”內(nèi)銷納稅與外銷退稅的計(jì)算分離，造成實(shí)際管理中外貿(mào)企業(yè)征、退稅銜接有異，建議將出口退稅方式調(diào)整為“免抵退稅”一種方式，以利于防范騙稅。

（三）推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用，預(yù)防出口退稅執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)增生

1.出口退稅+涉稅云服務(wù)。目前，出口退稅數(shù)據(jù)集中由各省級(jí)國(guó)稅機(jī)關(guān)管理，系統(tǒng)林立，數(shù)據(jù)“孤島”現(xiàn)象明顯，難以進(jìn)行全國(guó)性匯總分析利用。因此，應(yīng)積極引入云計(jì)算技術(shù)，在現(xiàn)有設(shè)備及資源條件下，搭建全國(guó)國(guó)稅系統(tǒng)上下統(tǒng)一的云計(jì)算基礎(chǔ)設(shè)施體系，形成統(tǒng)一的操控平臺(tái)，為“互聯(lián)網(wǎng)+ 出口退稅”提供基礎(chǔ)保障。

2.出口退稅+涉稅大數(shù)據(jù)。利用大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向思維，深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，打造系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)分析產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)對(duì)出口退稅全過(guò)程、無(wú)遺漏的監(jiān)控，并構(gòu)建集風(fēng)險(xiǎn)管理分析識(shí)別、等級(jí)排序、應(yīng)對(duì)處理、過(guò)程監(jiān)控和績(jī)效評(píng)估等功能為一體的風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)。

3.互聯(lián)網(wǎng)+便捷退稅。加快出口退稅無(wú)紙化推進(jìn)步伐，在海關(guān)報(bào)關(guān)單無(wú)紙化的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)出口退稅申報(bào)網(wǎng)絡(luò)化、審批無(wú)紙化、退庫(kù)電子化，并提供退稅辦理進(jìn)度網(wǎng)上跟蹤，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低退稅成本。

(四) 加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，杜絕出口退稅執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)隱患

1.加強(qiáng)法制教育和思想道德教育。通過(guò)組織干部旁聽(tīng)法院庭審、建立“法制干部定期聽(tīng)審”制度等靈活多樣的方式，努力培養(yǎng)執(zhí)法人員的依法行政意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高防范風(fēng)險(xiǎn)與化解危機(jī)的能力。

2.加強(qiáng)稅法和稅收知識(shí)培訓(xùn)。通過(guò)設(shè)立出口退稅人才庫(kù)、成立業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、編寫案例指引等方式，幫助基層出口退稅人員快速提升業(yè)務(wù)水平。

3.充實(shí)基層出口退稅人員數(shù)量。目前，《規(guī)范1.1》明確規(guī)定了出口退稅設(shè)置9 類崗位，并要求“審核同一企業(yè)同一批次的出口退(免)稅，審核崗、調(diào)查評(píng)估崗不允許兼崗，復(fù)審崗不得兼任上述崗位”。對(duì)此，市級(jí)退稅部門至少應(yīng)設(shè)置5 人以上，業(yè)務(wù)較多的地區(qū)盡可能多設(shè)人員；縣(區(qū))局一般不單設(shè)進(jìn)出口稅收管理部門，人員多為兼職，但應(yīng)保障至少有1 人專職從事出口退稅工作。

4.建立健全公正合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制。加強(qiáng)和整合現(xiàn)行目標(biāo)管理考核、征管質(zhì)量考核、稅收質(zhì)量考核、稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制考核和年度公務(wù)員考核等考核制度，探索建立統(tǒng)一的綜合考核體系,全面引入制度考核,真正讓權(quán)力束縛在制度的牢籠中?？茖W(xué)設(shè)定考核指標(biāo)，合理確定考核系數(shù)，嚴(yán)格落實(shí)獎(jiǎng)懲制度，真正實(shí)現(xiàn)以考核促進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法，以考核體現(xiàn)執(zhí)法實(shí)效。

（五）搭建信息資源平臺(tái)，形成合力，加強(qiáng)出口退稅執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范

1.規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)與外部職能部門的協(xié)作制度。

稅務(wù)、海關(guān)、商務(wù)、外匯、公安等部門協(xié)同合作，明確部門責(zé)任,加強(qiáng)溝通交流, 共同搭建出口退稅防控體系，共同維護(hù)良好的退稅外部環(huán)境，形成多方合力，打擊出口騙稅違法行為。

2.依法嚴(yán)厲打擊騙取出口退稅行為。針對(duì)目前涉嫌騙稅案件查實(shí)困難、定性困難等問(wèn)題，在細(xì)化懲處騙取出口退稅違法行為法律法規(guī)的同時(shí)，要加大打擊力度，強(qiáng)化打擊措施。騙稅案件一經(jīng)公安部門查實(shí)，應(yīng)依法予以從重處理，以震懾不法分子，維護(hù)良好的退稅環(huán)境。

3.實(shí)行綜合治稅的協(xié)稅網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮社會(huì)各界在出口退稅中的積極作用，建立起政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)綜合治稅體系，通過(guò)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議或協(xié)稅護(hù)稅反饋意見(jiàn)會(huì)的形式，加強(qiáng)工商、銀行、司法等部門間的溝通合作，互相通報(bào)情況，及時(shí)化解可能出現(xiàn)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。